14. März 2022

“Demokratie und Rechtsstaat täglich neu erkämpfen”

14.03.2022 — Zürich, Schweiz

Wenige Stunden bevor die volle russische Invasion der Ukraine startete, diskutierten Jenö Staehelin und Klaus Scharioth mit der ad hoc über den Vormarsch des Autoritarismus: Zwei profunde Kenner der internationalen Friedensordnung, die mehrere Jahre gemeinsam das Mercator Kolleg präsidierten und beide im Dienste ihrer jeweiligen Länder in den USA stationiert waren — Staehelin als Uno-Botschafter der Schweiz in New York; Scharioth als Deutscher Botschafter in Washington. Ihre Einschätzungen widerspiegeln, wie sich die Aussenpolitik ihrer Länder unterscheidet und in zentralen Punkten doch übereinstimmt.

Nicht einmal die halbe Weltbevölkerung lebte 2021 in einer Demokratie. Die Anzahl der Staaten, die der Economist als “autoritäre Regimes” einstuft, stieg weiter an. Wie besorgt sind Sie über diesen Trend?

Klaus Scharioth: Ich finde die Entwicklung sehr besorgniserregend, auch wenn die Demokratie nie die vorherrschende Regierungsform in der Welt war. Ich habe der These von Francis Fukuyama nie zugestimmt, dass nach dem Zerfall der Sowjetunion das Ende der Geschichte gekommen sei. Der Sieg der liberalen Demokratie ist nicht unausweichlich.

Jenö Staehelin: Mich beunruhigt die Erosion des Glaubens an die Ideale der Demokratie: Menschen, die in ihren Erwartungen an demokratisch gewählte Entscheidungsträger enttäuscht werden und desillusioniert sind, zum Beispiel weil sie sich nicht sicher fühlen oder sich ihre wirtschaftliche Situation nicht verbessert. Und das wird von Populisten ausgenutzt. Ich finde das gefährlicher als die Bedrohung der Demokratie durch Staatsstreiche. Die zweite Tendenz, die mich besorgt, ist die indirekte Unterwanderung der Demokratie. Wir sehen das zum Beispiel bei der Anpassung der Wahlkreise in den USA, dem gewollten Ausschluss gewisser Bevölkerungskreise vom Wahlrecht und in der enormen Rolle, die das Geld in den Wahlkampagnen spielt. 

Scharioth: Demokratie und Rechtsstaat müssen täglich neu erkämpft werden. Aus Deutscher Sicht sind hier vor allem die Europäische Union und die NATO von enormer Bedeutung. Sie machen es ihren Mitgliedern schwer, rechtsstaatliche Strukturen zu schwächen und in autokratische Strukturen abzugleiten, und sie stärken diese Mitgliedstaaten auch gegenüber dem weiteren Umfeld.

Was können demokratische Staaten wie die Schweiz und Deutschland tun, um die Demokratie zu verteidigen?

Staehelin: Der wichtigste Punkt für mich ist die Respektierung der Menschenrechte. Man kann einen Summit of Democracy einberufen, wie das US-Präsident Biden gemacht hat. Ich bin eher skeptisch, wenn es darum geht, wie ein Missionar durch die Welt ziehen und die Ideale der Demokratie verkaufen zu wollen. Ich glaube, was die Schweiz am besten tun kann, ist das Ideal der respektierten Demokratie vorzuleben. Das kann dazu beitragen, dass Leute, die beobachten, wie kommunale Entscheidungen vor Ort getroffen werden oder wie die Bevölkerung über die Beschaffung von Kampfflugzeugen entscheidet, diese Bestrebungen in ihre eigenen Staaten tragen. Ich bin ein starker Verfechter des Prinzips der Soft Power. Ich glaube, dass man mit dem Vorleben dessen, was Demokratie ist, gerade in einer globalisierten Welt beispielhaft zeigen kann, dass es Alternativen gibt zu autoritären Systemen und dass das Volk einbezogen werden kann.

Scharioth: In Deutschland verlangt unser Grundgesetz ganz eindeutig von uns, dass wir Verantwortung für Demokratie übernehmen, so dass der Rechtsstaat und die Menschenrechte in der Welt eine Chance haben. Wir werden das nicht überall erreichen können, aber wir müssen alles tun, was in unserer Macht steht. Aus meiner Sicht gehören dazu Finanzsanktionen sowie ganz gezielte Sanktionen und Visa-Beschränkungen gegen Oligarchen. Wir müssen auch dafür sorgen, Steueroasen auszutrocknen, die von diesen Autokraten und Diktatoren genutzt werden, um das Geld, das sie ihrer eigenen Bevölkerung abgenommen haben, in Sicherheit zu bringen. Wir müssen unsere Banken dazu bringen, dass die hier nicht mitmachen.

Was heisst das für die aktuelle Krise in der Ukraine? Die Zeichen stehen auf Krieg.

Scharioth: Deutschland hat einen grösseren Hebel als viele andere Länder. Russland finanziert seinen Haushalt aus dem Verkauf fossiler Energie. Ein erheblicher Teil dieser Devisen kommt aus Westeuropa, insbesondere aus Deutschland. Etwa 13 Prozent des gesamten Primärenergie-Konsums Deutschlands stammen allein aus russischen Gaslieferungen. Da kommen wir nicht daran vorbei, das umzugestalten. Wir müssen schneller auf erneuerbare Energie umstellen, nicht nur aus Gründen des Klimaschutzes, sondern auch aus Gründen der Sicherheit. All das ist machbar, die Gasspeicher sind noch ausreichend gefüllt, auch wenn wir über eine nationale Gasreserve nachdenken sollten. Wir müssen jetzt einfach den Preis zahlen, den diese harten Sanktionen gegen Russland mit sich bringen, für unsere Rechte. Es geht nicht, dass Putin die europäische Friedensordnung verletzt.

Staehelin: Die Schweiz muss die eklatante Verletzung des Völkerrechts verurteilen, was das Aussendepartement auch zeitnah getan hat. Die Schweiz muss dafür sorgen, dass die internationalen Sanktionen nicht unterlaufen werden. Wir dürfen unter keinen Umständen davon profitieren, wenn andere Länder Russland sanktionieren. Nach bisheriger Praxis sind eigene Sanktionen für die Schweiz in einem Kriegsfall erst dann möglich, wenn ein Entscheid des UN-Sicherheitsrats vorliegt, was wegen des russischen Vetorechts nicht passieren wird. Ob davon bei einer zweifelsfreien, noch schwerwiegenderen Verletzung des Völkerrechts abgegangen würde, ist offen.

Welche Position vertreten Sie persönlich im Spannungsfeld zwischen einer Balance-of-Power-Logik, die russische Sicherheitsinteressen einbezieht, und der Appeasement-Gefahr angesichts eines Aggressors? Anders gefragt: Wie viel Verständnis gegenüber Russland ist angebracht, wann ist genug?

Scharioth: Die derzeitige Krise geht weit über die Ukraine hinaus. Putins Russland will zurück zu einer Welt von Imperien und Einflusszonen. Zurück in die Zeit von Yalta, Februar 1945, als Roosevelt, Stalin und Churchill die Welt unter sich aufteilten. Er möchte zurück in eine Welt vor der Schlussakte von Helsinki 1975, mit der Ost und West gemeinsam eine europäische Friedensordnung aufbauten. Es geht jetzt darum, diese Prinzipien, die wir alle zusammen aufgestellt haben, zu verteidigen und zu erhalten. Dazu müssen wir Russland Vorschläge machen, ohne auf ein einziges der Prinzipien der europäischen Friedensordnung zu verzichten. Die sind aus meiner Sicht unverhandelbar. Deshalb würde ich persönlich immer dazu raten: klare Kante, klare Worte, klare Sanktionen, aber immer Bereitschaft zum Dialog und immer Bereitschaft zu Gesprächen über Abrüstung.

Staehelin: Ich teile die Meinung, dass es eigentlich nicht um die Ukraine geht, sondern um das Verhältnis zu den USA und zur NATO. Ich bin auch absolut der Überzeugung, dass es Sinn macht, Abrüstungsbestrebungen wieder aufzunehmen. Allerdings: Mein Verständnis ist, dass es Putin aktuell um die Möglichkeit einer NATO-Mitgliedschaft der Ukraine geht und um die Stationierung von Truppen und Infrastruktur in den ehemaligen Oststaaten. Er möchte von den USA und der NATO eine Zusicherung, dass man der Ukraine die Tür zum Bündnis verschliesst, und gleichzeitig schriftliche Zusagen, dass keine Truppen und Raketen an der Grenze zu Russland stationiert sind.

Scharioth: Aus meiner Sicht ist das Recht der freien Bündniswahl nicht verhandelbar, weil es das Urrecht ist jedes Staates, seine Sicherheitspolitik frei zu bestimmen. Keiner kann sagen, die Schweiz darf nicht mehr neutral sein. Das ist eine alleinige Entscheidung der Schweiz. Und keiner kann irgend einem anderen Land sagen, welchem Bündnis es beitreten kann oder nicht. Das gehört aus meiner Sicht zu der gleichen Souveränität aller europäischen Staaten, der die Sowjetunion 1975 zugestimmt hat. Deshalb kann auch die NATO nicht sagen, wir schliessen jetzt die Tür.

Jenö Staehelin und Klaus Scharioth präsidierten bis 2015 gemeinsam das Mercator Kolleg für internationale Aufgaben. Bild: David Ausserhofer / Stiftung Mercator.

Staehelin: Ich bin absolut einverstanden, dass es jedem Land freigestellt sein sollte, welchen Bündnissen es beitreten soll oder nicht. Aber in einer Situation wie der jetzigen muss man auch immer versuchen, sich in die Position des Gegenübers zu versetzen. Und wenn ich die Position Russlands sehe, dann erwähnen sie ein anderes Prinzip, das ebenfalls in der Schlussakte von Helsinki steht, nämlich die Regel, dass es keine Vergrösserung der eigenen Sicherheit auf Kosten der Sicherheit des anderen geben darf. Und ich glaube, in diesem Dilemma stehen wir. Vielleicht ist es ein künstliches Dilemma, aber es ist das, was es gilt, aufzulösen.

Scharioth: Ich glaube, man darf nicht vergessen, dass die Frage der NATO-Mitgliedschaft der Ukraine überhaupt nicht auf der Tagesordnung steht. In der Erweiterungsstudie der NATO ist definiert, dass ein Land, das beitreten will, vorher einen sogenannten Membership Action Plan bekommt und zig Bedingungen erfüllen muss. Die Ukraine hat aus guten Gründen keinen solchen Plan erhalten. Das heißt, in den nächsten 10 bis 15 Jahren steht die Mitgliedschaft der Ukraine in der NATO nicht auf der Tagesordnung. Und es wird immer unterschlagen, dass das gar kein Thema ist. Den Membership Action Plan gibt es ganz bewusst nicht. Putin spielt das Thema hoch, obwohl er weiß, dass es gar nicht zur Debatte steht. 

Staehelin: Wenn die NATO-Mitgliedschaft der Ukraine nicht auf der Tagesordnung steht, dann müsste es doch möglich sein, dies unzweideutig festzuhalten.

Scharioth: Scholz hat das in Moskau und auf der Münchner Sicherheitskonferenz klargestellt. Putin will das nicht zur Kenntnis nehmen, weil er hofft, dass diese wichtigen Einzelheiten nicht überall bekannt sind. Ein sehr durchsichtiger Versuch. 

Staehelin: Ich wundere mich, dass es nicht möglich sein sollte, ein Thema, das nicht aktuell ist, aus dem Raum zu schaffen. Da müsste man doch einen Weg finden.

Scharioth: Finnland ist mit dieser Frage immer sehr gut umgegangen. Es erfüllt viele Kriterien, hat aber bisher nie einen Antrag gestellt. Das ist eine Frage der Selbstzurückhaltung. Aber die NATO kann nicht sagen, wir lassen diesen Staat zu und den anderen nicht.

Staehelin: Es gibt Präzedenzfälle von Zusicherungen, beispielsweise gegenüber der Sowjetunion im Zwei-plus-Vier-Vertrag von 1990, der die deutsche Einheit ermöglichte.

Scharioth: Ja, aber diese Einschränkungen haben wir selber auf uns genommen. Für die Einheit haben wir aus freier Entscheidung auf Nuklearwaffen verzichtet. Das sind Selbstbeschränkungen und keine aufgezwungenen, und das ist ein ganz entscheidender Unterschied. Eine Pistole auf der Brust ist nicht akzeptabel.

Es gibt das Argument, dass die USA auch keine russischen Stationierungen in Mexiko tolerieren würden, und dass Russland die NATO-Stellungen in Polen und Rumänien mit gewisser Berechtigung als Bedrohung interpretiert.

Scharioth: Zu sagen, dass in Nachbarstaaten von Russland keine NATO-Truppen stationiert sein dürfen, wäre aus meiner Sicht eine Verletzung der souveränen Gleichheit europäischen Staaten. Die USA haben gut auf die russischen Forderungen reagiert: Sie sind auf diese Befürchtung eingegangen, dass die Raketenabwehrstellungen in Osteuropa, die gegen Iran gerichtet sind, umgerüstet werden könnten, um auch gegen russische ballistische Raketen wirksam zu werden. Ich glaube nicht, dass da was dran ist, aber man muss versuchen, die russischen Sorgen auszuräumen. Deshalb ist es richtig, dass die USA Russland angeboten haben, russische Experten einzuladen, die beurteilen können, ob da wirklich Tomahawk-Raketen stehen. Natürlich muss das reziprok geschehen und man müsste auch russische Stellungen besichtigen können.

Staehelin: Solche Bestrebungen zur Rüstungskontrolle und mehr Transparenz sind zweifellos zentral, aber ich befürchte, dass sie für Russland aktuell nicht vordringlich sind.

Scharioth: Dass die militärischen Fakten jetzt anfechtbar sind, zeigt, wie sehr uns der Vertrag über den offenen Himmel fehlt. Wir haben extra ein Spezialflugzeug dafür gebaut und sind nach 2014 immer über die Ukraine geflogen, gemeinsam mit russischen Experten. So konnte man Grenzverletzungen im Donbass feststellen und die Russen konnten nicht widersprechen, weil sie und die Ukrainer selbst dabei waren im Flugzeug. In diese Richtung müssen wir wieder gehen. Das Allerwichtigste aus meiner Sicht — und da hat Russland aus meiner Erfahrung immer ein Interesse — sind Gespräche über Raketenschilder, die der ABM-Vertrag begrenzte. Präsident Bush hat das Abkommen im Dezember 2001 auf Vorschlag von John Bolton gekündigt, was aus meiner Sicht der einzige ganz große westliche Fehler war. Aus meiner Sicht muss man auch den Versuch machen, den INF-Vertrag über nukleare Mittelstreckenraketen neu zu beleben.

Dies obwohl sich China nicht interessiert zeigt und als dritter Akteur die bilaterale Abrüstungsdynamik zwischen den USA und Russland teilweise untergräbt?

Scharioth: China einzubeziehen ist aus meiner Sicht nicht so ganz aussichtslos, weil man damit ja anerkennen würde, dass China jetzt einer der grossen drei ist. Wenn man China an den Tisch holen würde, wäre das für China eine Aufwertung. Ich sage nicht, dass es funktionieren muss, aber den Versuch ist es wert.

Sprechen wir über den Preis der Abwehr. Wie viel darf die Verteidigung des liberalen Ideals kosten — wirtschaftlich, technologisch, sicherheitspolitisch? Was sollen demokratische Regierungen ihrer eigenen Bevölkerung zumuten im Umgang mit Staaten wie China?

Staehelin: Diese Frage beantwortet sich in einer Demokratie selbst. Es ist die Bevölkerung — direkt oder via Parlament — die gegensätzliche Bedürfnisse abwägen muss und entscheiden muss, welche materiellen Nachteile wir in Kauf nehmen für Prinzipien wie die Menschenrechte. Die Schweiz kennt hier interessante Beispiele. Von der Volksabstimmung über die Ratifizierung des Freihandelsvertrags mit Indonesien, die umstritten war wegen des Palmöls, bis zum Entscheid über Waffenexporte. Bezüglich China gibt es eine Strategie des Bundesrates, die eigentlich erstaunlich offen Probleme anspricht — das Einparteiensystem, die Repression, Hong-Kong. Und das hat von Seiten Chinas zu einer sehr harschen Reaktion geführt. Ich denke, in unserem System funktioniert der Einbezug der Zivilgesellschaft, also der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger.

Die Selbstregulierung funktioniert, die Schweizer Regierung müsste demokratische Werte nicht stärker verteidigen?

Staehelin: Die Regierung muss ihre Position vertreten, die Opposition muss die Gegenposition vertreten, und das Volk muss entscheiden.

Sie beide sind in der unmittelbaren Nachkriegszeit aufgewachsen und haben die Errichtung einer rechtsbasierten internationalen Ordnung miterlebt. Inwiefern untergraben demokratische Staaten diese Ordnung, wenn sie sich bei der Terrorismusbekämpfung oder in der Migrationspolitik völkerrechtswidrig verhalten?

Scharioth: Das ist die ganz große Frage — wie weit muss sich jedes Land ans Völkerrecht halten, wenn das die andere Seite nicht tut? Ich bin sehr dafür, dass sich die NATO immer noch an die Selbstbeschränkungen aus der NATO-Russland Grundakte von 1997 hält, auch wenn Russland seine Verpflichtungen verletzt. Bei der Migration halten wir uns an das Grundgesetz, das politisches Asyl gewährleistet, und an die Genfer Flüchtlingskonvention. Aber wie wir 2015-2016 erlebt haben, ist das in der Bevölkerung nicht immer populär. Die Bundesregierung hat das trotzdem getan, ich finde das richtig. Bei der Terrorbekämpfung haben wir es mit Leuten zu tun, die sich ganz spezifisch nicht an die Regeln halten. Hier ist es eine ganz große Frage, inwieweit man sich an Normen hält, wenn es die andere Seite nicht tut. Unser Grundgesetz sieht vor, dass wer seine Grundrechte zum Kampf gegen Demokratie und Rechtsstaat missbraucht, diese verwirkt. Die Entscheidung darüber steht ausschließlich dem Bundesverfassungsgericht zu. 

Staehelin: Ein Land wie die Schweiz hat sich an das Völkerrecht zu halten, keine Frage. Der Zweck heiligt nicht die Mittel. Folter ist ausgeschlossen, auch in der Terrorismusbekämpfung. Das mögen schwierige Entscheidungen sein, aber man kann nicht beides haben. Eine andere Frage ist, wie weit man mit Staaten zusammenarbeiten soll, die keine reine Weste haben bei den Menschenrechten und in anderer Beziehung. Ist es gerechtfertigt, auf Länder wie die Türkei oder Azerbaijan zu bauen, in der Hoffnung, dass man mit ihnen gegenüber Russland mehr erreichen kann als ohne sie? Das ist wieder ein Dilemma. Da argumentieren einige, dass man hier auch in einer von Werten geleiteten Aussenpolitik kompromissbereiter sein sollte, als wenn es um die eigenen Handlungen geht.

Entfernt sich die Schweizer Aussenpolitik von ihren eigenen Grundsätzen?

Staehelin: Nein, zum Glück nicht. Die Verpflichtung, sich an das Völkerrecht zu halten ist bei uns nicht in Frage gestellt.

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